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简化行政层级 推进基层建设
21世纪经济报道 2004-04-12 15:34:14
时论
行政层级的简化，不仅仅是一项单纯的技术操作，从更深层次来看，它必将会有利于地
方政府行政效率的提高，并加快基层建设的步伐。
中国民政部区划地名司司长戴均良近期接受媒体访问时透露，未来两年内将出台中国行
政区划分的改革方案，其总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”。
此项改革规模之大、范围之广、影响之深将是史无前例的，并将深刻影响中国未来的政治和
经济格局。
从地方行政区域的规模来考察，中国地方行政区域规模之大，层级之多，人口之众，持
续时间之长为全球罕见。从秦朝建立大一统的政权以来，中国疆域辽阔，地方行政区域数量
少、辖区大。这一模式延续至今，总体维持在20至30个省级行政区域。
毛泽东在1970年代在与美国记者斯诺会面时曾提到：美国50个州管理得很好，中国也可
考虑借鉴。改革开放后，党外人士谭其骧先生也曾建议过废省而划全国为50个道的具体方案
。
由于中国的省级行政疆域过大，一省之内，自然条件、人文传统、经济发展水平及其居
民的利益诉求的差别都很大。为了更好地整合区域资源、凝聚各地居民的不同诉求，缩小省
份将是一个相当可行的选择。
再者，从行政层级来考察，世界上绝大多数国家实行三级行政建制，大体为中央、省、
县市。从管理学的角度来讲，三级建制符合效率最大化和机能最大化。中国现行行政区划建
制多达五个层级，即中央、省、市地州、县、乡镇，管理层次之多居全球之冠。这种管理模
式带来的结果必然是信息传递流失过多、过慢，行政效率低下，再加上行政部门机构重叠、
职能不清，中国地方政府的综合行政能力深受影响。
对于地方行政区域的改革，学界和实务界的人士早有探索。现任山西省太原市副市长的
张春根先生就曾结合自己的地方行政体验，写出了一本名为《县域论》的专著。在书中，他
直接提出“缩省－撤市－强县”的新郡县制主张，这种观点引起了广泛关注。
此外，现行的地方行政体制也存在着一些天然的其自身不能克服的弊病。比如市管县制
度，这种带有计划经济色彩的制度的不合理性已初露端倪。在利益格局大调整的今天，由于
利益纠葛太深导致市县矛盾重重。市管县体制不仅不能很好地解决市带县的问题，反而还要
依靠县的“贡献”来投入市区建设。在财税分成、基建投资、项目投放等方面，市区往往成
为市级决策层的宠儿。“市吃县”、“市刮县”、“市挤县”成为市管县体制的逻辑必然。
从福建、浙江等省份的试验发现，探索性地赋予县以地级市的管理职能，收到良好效果
。有学者建议，在未来的改革中可考虑全面赋予县市同等管理权限，在行政级别上可考虑适
当拉开距离。
综上所述，目前的地方行政区域的规模过大、层级过多、制度创新跟不上经济、社会发
展的步伐，所以亟待改革。事实上，在未来大规模行政区划改革来临之前，政府已经开始了
一些前期工作。民政部自1999年起推动的撤并乡镇工作就是改革的前奏。目前全国已有25个
省份完成了相关工作，共撤并乡镇7196个。今年还有6个省、自治区实施这项改革，撤并比
例在15％左右。接下来，中国还将对规模过小的市、市辖区、县进行适当调整。目前全国
20万人口以下的县、市辖区有720个，其中10万人以下的有314个，除少数边疆地区的市、市
辖区、县不做变动外，其他地区符合撤并要求的行政区域都应推进这项改革。
缩小省份、减少行政层级、扩大县级政府权力，固然是提高地方行政效率的一个重大举
措，但是中国的行政架构若想脱胎换骨，还必须进一步强化地方基层的自治能力、理清各种
行政部门职能、提高地方政府的民意基础，使地方政府减少对经济领域的直接干预，只有如
此，各级地方政府才能真正地转变成为公共服务型的现代政府。
可以预见，行政层级的简化，不仅仅是一项单纯的技术操作，从更深层次来看，它必将
会有利于地方政府行政效率的提高，并在此基础上推进基层民主的建设，从而有效地推动中
国政治文明的步伐。 |
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狗仔卡
发表于 2004-4-14 15:17:24
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