华南行政区的改革方案

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适应我国现代化进程要求创新行政区划体制
                                 戴均良

　 党的十六大和十六届三中全会提出，要适应建立完善的社会主义市场经济体制的要求深化地方行政体制改革，依法规范中央和地方政府的职能和权限，合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃仲等问题，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。行政区划是地方国家机构设置的前提条件，也是地方行政体制的重要组成部分。调整创新现行行政区划格局是地方行政体制改革的要求，更是适应并促进我国工业化、城市化和现代化发展的需要。

一、改革创新行政区划体制的根本动因和背景

行政区划是一项重要的政治体制，是国家结构的重要组织形式，对经济的发展、社会的稳定、民族的团结和国家的长治久安具有十分重要的意义。因此行政区划的调整变更要慎之又慎，要与国家的整体发展战略和发展进程相适应，既不能超前，也不能滞后。超前和滞后都会造成各种经济社会问题，尤其会严重束缚经济的发展，改革开放前20年我国人民公社体制和设市设镇的大起大落曾有过这方面深刻的教训。所以有关领导同志深刻指出，行政区划调整好了就是解放生产力、发展生产力，是投入成本低产出效益高的举措。

近一段时间以来要求改革创新行政区划的呼声日渐高涨，行政区划调整变更的事项也逐年增多。之所以如此，是因为经济社会发展的新形势，特别是工业化和城市化发展对行政区划设置提出了新的要求。根据党的十六大精神，当前我国进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。什么是现代化？达到什么样的目标才算实现了现代化？这既是一个理论问题，更是一个实践问题。国内外关于现代化理论研究有一百多年历史，一般认为现代化是个发展的动态的概念，不同历史时期现代化的内容和衡量标准是有所不同的，因此有传统现代化和后现代化之分，也称第一次现代化和第二次现代化。近一个时期以来，我国很多研究现代化理论的专家学者制定了内容丰富的现代化指标体系，对促进经济社会的全面协调发展具有重要的积极意义。笔者认为，不管现代化的指标有多少项，传统的和当今的现代化的基本内容必须包括工业化、城市化和民主化，这是衡量一个国家现代化水平三个基本标准，也是现代化国家在经济、社会和政治方面的三个基本特征。工业化和城市化，这两项内容是过去、现在和未来中外现代化的两根共同的经济支柱，也是现代化的经济社会基础。信息化和知识经济则是当今现代化的时代特征，是世界工业化的新阶段，也是我国新型工业化的精髓。工业化和城市化是人类社会发展的一条客观规律，也是世界绝大数国家都要经历的由农业社会向工业社会、由乡村文明向城市文明过渡的社会大转型的历史发展过程。工业化是现代化的动力，没有工业化就没有现代化。城市化是工业化的必然产物，也是工业化和现代化的平台，一个农业人口占绝大多数的国家是不可能实现工业化和现代化的，所以也可以说没有城市化也没有现代化。

从总体国情判断，目前中国经济社会发展的总体进程大约在工业化和城市化的中期阶段，因此在今后全面建设小康社会阶段，要“基本实现工业化，建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系。城镇人口的比重大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。”工业化和城市化的发展势必引起经济社会各个领域的深刻变化，对传统的行政区划体制也要提出新的要求。英国、法国、美国、日本等早期工业化国家都曾因工业化和城市化的发展，对其旧的行政区划体制进行过大规模的调整变更。比如英国市制的创立及郡级市体制的兴废、法国市镇法典的实施和大区小省制的形成、美国设市数量猛增为世界之最及部分州推行的县市合二为一的体制、日本市町村大合并及郡制的撤消等，都是工业化和城市化的结果。当前我国行政区划调整变更要求日渐突出的根本原因，也是工业化和城市化的发展。工业化和城市化的中后期阶段，特别是城市化加速发展的中期阶段，是经济社会大转型最为急剧的阶段，也是城镇型行政区划调整创新要求最为突出的历史时期。生产力水平的大幅提高和交通通讯条件的根本改善，既对传统行政区划的层次和幅度提出了挑战，又为减少管理层次、扩大管理幅度创造了条件。城市人口的急剧增长和城市规模的成倍扩大，现有设市数量和设市城市的区划结构布局都不适应新形势的要求。加之市场经济体制的逐步完善和政府职能的进一步转变，在落后的交通通讯条件和计划经济体制下形成的行政区划层次过多、规模过小、管理成本过高的问题更加突出起来，改革创新的任务就显得更加紧迫。

二、科学合理调整行政区划的根本原则和要求

从西方工业化和城市化的历史经验看，在工业化和城市化的中后期阶段对原有行政区划格局进行大的调整创新是非常必要的，这也是经济基础决定上层建筑、上层建筑要适应经济基础的客观规律体现。根据我国行政区划的现状，调整创新行政区划体制特别要坚持和把握好以下几个基本原则和要求。

第一，要与经济发展水平相适应，有利于促进区域经济的发展。行政区划设置的根本决定因素是生产力水平，地方行政管理需要多少层次、每一个行政区划单元管轄多大的地域空间，最终的决定因素是生产力水平。自然条件也是影响行政区划设置的一个重要因素，但生产力的发展和交通通讯条件的改善，可以解决自然条件差异造成的管理不便问题。同时，我国区域间经济发展水平极不平衡，东部地区进入了以工业化、城市化和信息化为支撑的新型现代化起飞阶段，中西部地区还在现代化的初期阶段。从东中西部地区的现实情况出发，国家的政策要有利于推进“东部腾飞、中部崛起、开发西部、振兴东北”的发展战略，东中西部地区要根据各自特点分别重点做好技术资源经济、人力资源经济和自然资源经济三篇大文章。作为上层建筑的行政区划改革创新，要为这个发展战略服务，根据地域经济发展状况确立改革创新思路，谋划行政区划调整变更的新格局。东部地区经济技术发达，城镇密集，经济市场化和国际化程度高，行政区划工作应着重适应培育国际化大都市圈经济的需要，积极推进都市联盟体制创新。中部地区经济技术不够发达，但人口密集，总量多，人力资源丰富，农村人口比重最大，对全国人均GDP水平和现代化整体水平影响很大，行政区划工作应着重适应农业劳动力转移的需要增加设市城市数量。西部地区资源丰富，人口稀少，布局分散，发展成本高，行政区划工作要着重适应集中发展的需要调整扩大县城镇和重点镇行政区域规模。

第二，要与城市化发展进程相协调，科学合理地调整市镇建制。城市化发展是引发传统行政区划调整变更的直接原因，在城市化中期阶段行政区划的调整创新更要以城镇型区划体制创新为重点。行政区划体系中的市镇建制是与传统农村型相对应的新的城镇型建制，也是最具活力、地位和作用越来越重要的行政区划建制。世界上的现代市镇建制最早产生在工业化和城市化发源地的英国，此后其它工业化和城市化国家也都形成了市镇制度，并且逐步成为地方行政区划建制的主要形式。我国市镇建制最早创立于1921年，最初全国只有北京、广州等几个市，到1948年增加到60多个，中华人民共和国成立后设市设镇逐年增多，目前全国设市城市有660个。但这660个城市远远不能适应我国工业化和城市化发展的需要，无论工业化还是城市化都离不开城市这个载体的支撑。根据中国城市化进程的分析，2003年中国城市化水平超过40%。今后20年每年都将有1200万农村人口转到城镇地区。预计2036到2040年，城镇人口总量将由现在5亿达到10亿左右。对如此庞大的新增城镇人口，除原有城镇扩大规模外，还必须增设一些新的城镇，特别是一些新的设市小城市。设市设镇不等于城市化，但工业化和城市化要求设市设镇，设市设镇不仅有利促进工业化和城市化，而且还有利于提高区域工业化和城市化的质量，提高全社会的现代化水平。市镇体制是适应城镇地区特点和要求的行政区划建制，适时适度地设市设镇和科学合理地调整市区行政区划结构，肯定会促进经济的发展，特别是工业化和城市化的发展，反之就会阻碍至少是制约经济的发展。

第三，要努力降低成本，增强活力，提高效率。改革开放以来，我国交通通讯条件发生了质的变化，机械化电子化交通通讯工具普及到乡镇村庄，电话微机遍及居民农户，这个变化极大地提高了政府的行政管理和公共服务能力，无论是管理的垂直延伸线还是地域半径都大大地加长了。比如东中部地区，过去从县城到省城，没有汽车的年代一般平均需要几天的时间，有汽车没有高速公路的年代一般也需要一、两天的时间，而今由于高速公路的发达都形成了4－6小时的交通圈。因此，东中部地区不仅有行政区划改革创新的要求，也具备了改革创新的条件，无论是减少管理层次，还是扩大县乡村的管理幅度，都有可行性。目前我国行政管理层次之多为世界之最，减少层次是必然趋势。但减少哪个层次、什么时候实施，需要深入研究。这是一个共性问题。各省区特别需要认真研究的是，从本地经济发展状况和自然条件出发，科学地确定县乡村的规模，以便能够合理地调整撤并一些规模过小的县乡村。目前一些地方由于区划层次过多、规模过小，造成机构臃仲、人浮于事、效率低下、成本过高的问题，区域经济发展活力不足。行政区划的改革创新要通过减少管理层次，减少中间环节，科学合理地调整各级各类行政区划建制的设置和布局，增强区域经济发展活力，特别是要增强县域经济的发展活力。同时要通过调整规模过小的行政区划建制，扩大管理幅度，减少区划建制数量以及改政权建制为派出机构等举措，减少机构编制，节约管理成本，并且在更大区域范围内优化配置资源。近几年来大多数省区进行了撤并乡镇工作，扩大了乡镇规模。部分省区还撤并了建制村，减少村级开支，减轻了农民负担，收到了很好的效果。全国乡镇总数由1984年撤社建乡结束时的92476个，减少到去年底的38464个，减少了140%，建制村由最多时的100多万个减少到去年底的65万多个，两项改革每年节约管理成本数以百亿计。因此，目前还没有调整乡村规模的地方应根据发展变化的新情况积极开展调整，曾经进行过调整的少数省区有的乡村规模仍然偏小，还有调整的余地。同时，提高地方政府行政效率，决不能单纯依靠撤并行政区划建制，更重要的是必须根据党的十六届三中全会精神要求，科学合理地划分中央和地方、地方各级政府之间的职能，该由下级政府行使的职权，上级政府不要截留，该由社会自理的事务，政府不要包揽，一个行政建制只有管得少而精才能管得多（下辖政区单元数量多）而好。

第四，要总体规划，分步实施，适时调整。行政区划作为一个大的体制问题，调整变动牵涉面广、影响大，必须科学规划、加强论证，防止调整变更的盲目性和反复性。由于历史原因和现实要求，现行行政区划格局需要调整创新的事项很多，近几年来全国县以上行政区划调整变更事项每年都有40项左右。为了确保每项行政区划调整的科学性，特别是为了使行政区划从总体上从全局上更好地适应发展的需要，更好地为全面建设小康社会服务，去年民政部启动了行政区划调整规划工作，要求各省区制定本省区行政区划调整规划，在此基础上形成全国行政区划调整规划。这个调整规划既包括市县乡镇等低级行政区划建制的撤并兴废，也包括省、自治区、直辖市等一级行政区划建制的调整增减。由于行政区划是个非常敏感的体制问题，调整变更应慎重稳妥地逐步进行，特别是民族地区的行政区划变动更要慎之又慎，即使是好的调整方案也要选择好的实施时机，否则容易引起社会的不稳定。

特别要强调的是，行政区划调整创新一定要因地制宜，分类指导，不搞一个标准或一个模式，而是从实际出发，充分考虑山区、民族地区、边疆地区等特殊情况，允许多模式并存。

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三、当前行政区划改革探索的重点任务和内容

从国家现代化建设大局和长远要求看，我国行政区划改革创新的大思路应该是缩省并县、省县直管、创新市制、乡镇自治，各级各类行政区划建制都有改革创新的任务，但考虑到行政区划改革创新的复杂性和敏感性，调整变更宜从低层开始，逐渐推进，当前应重点抓好以下三个方面的改革探索。

1、调整扩大县乡规模。随着经济社会的发展，乡镇规模过小造成的问题日益突出，因此近年来各省区都不同程度地开展了或正在进行撤并乡镇的工作，乡镇数量大幅度减少。与此同时规模过小县市区问题也突出起来了，据2002年底数字全国30万人以下的县市区有700多个，其中20万人以下的有300多个，10万人以下的有200多个。这些规模过小的县市区一部分分布在地旷人稀的西部地区，也有一部分分布在交通通讯条件较好的东中部地区，如就20万以下的县市区而言，在人口密集、交通便利的河南省有20个，广东省有18个，湖北、湖南省各13个。东中部地区小县问题最突出的省份是河北、山西、黑龙江三省。河北省人口与江苏省相近，但县市区数量共有172个，江苏省只有106个；山西省人口与重庆市相当，县市区数量共有119个，重庆市只有40个；黑龙江省130个县市区中，20万人以下的有60多个，其中10万人以下的有29个。黑龙江面积大，县市区人口少有客观原因，但有些市辖区规模过小则是人之所为。县是中国历史最为悠久的行政区划建制，原则上应保持相对稳定。但县的规模过小必然造成行政管理成本高，重复建设、浪费资源以及自我调节和发展能力差等问题，严重制约经济发展速度。一般而言，一个百万人口的大县和一个十几万人的小县，在机构设置和人员编制上差别不大。因此，一个小县财政供养人数与全县人口比常常是大县的2到3倍，因此“吃饭”财政问题非常突出。如山西省总人口3220万左右，人口规模名列全国第二十位，其县和县级市数量在全国名列第五位。平均县域人口规模为24.78万人，县域GDP平均规模只有9.6亿元，地方财政规模也只有0.51亿元，其县域GDP平均规模和地方财政规模名列中东部倒数第一。河北省县域GDP平均规模为30.2亿元，地方财政规模只有0.81亿元。江苏省县域GDP平均规模为92.9亿元，地方财政规模达到3.77亿元。从对比情况看，山西、河北、黑龙江等省，县的规模过小是制约县域经济发展的重要原因之一。鉴于此，我们要积极推动有关省区进行撤并县市区的试点，取得经验后逐步实施。

2、创新县城管理体制。随着城市化的发展，县城人口成倍增加，城区规模不断扩大，经济社会形态日益城市化，旧的管理体制越来越不适应新形势发展的需要。如据山东省民政厅对59个县城调查，城区聚居人口平均由1980年1.6万增加到现在的5万人，其中10个较大的县城人口达到10万左右，建成区规模由4平方公里达到10平方公里，最大的达到20平方公里。同时，随着二三产业的发展，县城内土地和农业就业人口不断减少。县城镇内有的村已经没有耕地，村民也大部转移到二、三产业。县城作为县域经济和城镇发展的龙头，其建设和管理水平的提高日益受到地方政府的重视，县城规划、建设、管理的要求越来越高。另外，随着经济社会的发展和县城建设的发展，县城镇居民的城市意识不断提高，对改善人居环境、文化生活和社会服务、社会保障的要求越来越强烈，社会服务、社会保障和社区建设的需求不断增长。现行“县管镇，镇管村，村管民”的农村型行政管理体制与新的形势越来越不适应：一是由于县城人口和建成区规模的扩大，镇政府已经难以胜任城区的管理任务，有的不得不在县与城关镇之间设置“城区办事处”之类的中间管理层次，导致管理体制的混乱，降低了行政效率。二是由于体制的限制，县政府难以更多、更直接地介入县城的规划、建设，难以提高县城的建设水平。目前经济发展快的县已经将工作重心向城镇建设和二、三产业转移，由于城关镇是一级政府，县政府与城关镇的事权划分矛盾较难处理，县政府的作用难以充分发挥。三是镇的体制难以适应社区建设的需要，城市管理和居民服务难以得到加强。概括地讲就是县镇两级政府，该管的镇政府管不起来，管得起来的县政府不便于越过镇政府直接管。

针对县城镇管理体制的问题，近年来东中部地区一些省区开始进行县城镇撤镇建街道办事处试点，撤销县城驻地的政权建制，由县政府直接负责县城的建设、管理和服务。从近年来地方试点的情况看，县城镇政权建制改为派出机构的改革总体上是成功的，是县城适应城市化新形势的体制创新，收到了比较好的效果：一是有利培育县域经济中心，有利于吸引乡镇企业向县城集中，从而提高了全县经济的规模效益；二是有利于提高城区市政建设、管理和服务水平，提高城市质量；三是有利于统筹城乡经济社会发展，县政府可以更大范围调整配置中心城区与其它乡镇的经济建设事项。四是优化了投资环境，改善了人居环境和社区服务，为发展二、三产业提供了更大的平台。五是适应了县域经济从农村经济向城市经济、农业经济向工业经济的重点转移，为农村型的县体制向城镇型的市体制转化奠定了基础。从2001年的调查统计数据看，全国已有近三分之一的县GDP中二三产业比重超过了70%，这些县的政府工作重点必然要转移到城镇建设和二、三产业发展上来。县城镇区划体制改革，正是为这种转移提供了条件。今年我们要在总结试点经验的基础上，引导条件具备的地方扩大改革创新范围。在操作中则要注意把握好以下原则：（1）从实际出发，先在条件成熟的地方抓好试点，稳步推进，不搞一阵风。我国县的自然条件和经济社会发展水平差异极大，进行任何改革都不能一拥而上，盲目刮风。（2）坚持精简、效能的原则，严格控制机构和行政人员编制的增加。镇改街不能增加机构编制，街道办事处的规模一般应控制在5-10万人之间，不能太小。（3）在体制转变中高度重视政府职能转变，在科学定位、明确职能、理顺关系、合理分权上加强研究探索，并逐步形成制度，规范政府的工作运转。（4）贯彻城乡统筹的发展观，打破城乡二元分割的传统观念，在体制转换中重视维护农民利益，探索城乡一体化的行政管理模式。

3、精简市区内部管理层次和机构设置。目前我国地级以上城市不论规模大小都有四个管理层次，即市政府→区政府→街道办事处→居委会，称为两级政府、三级管理、四级落实。这种体制在直辖市等特大城市基本可行，但在一些规模较小的大中城市则显得管理层次过多。有的市区人口只有五六十万人，却设了六七个市辖区，数十个街道办事处，几百个居委会。针对这种情况，应以减少管理层次为目的，鼓励推动大中城市进行行政区划建制和机构设置改革，从各市实际出发探索管理模式，在严格控制增设市辖区的前提下，引导市政府按照精简、效率原则调整和重组市内各级各类机构的管理职能。为加强基层社会管理和服务，可以撤销街道办事处，市辖区政府直接管理社区居委会，加强社区居委会建设，调整社区居委会职能，扩大社区规模。如，从我国城市管理的实际情况看，市辖区规模一般以50万人左右比较适中，如果一个社区规模为5万人，区政府完全有能力管理10个社区。这是一种设想，还可以探索其它模式。

   

（转自2004年2月出版的《红旗》文稿第四期，作者为民政部区划地名司司长）

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民政部区划地名司司长戴均良前段时间对我国行政区划问题接受过采访，说了一些设想，但需要较长一个过程。

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中国可有多少直辖市？广州武汉最具条件
2004-04-01 15:13
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　　南方网讯　深圳、大连、青岛等市将被升格为直辖市的说法在坊间流传已久，近来呼声渐高。该报就此专访民政部区划地名司司长戴均良时获悉，增设直辖市一事只是理论研究与探讨，并未到操作层面。

　　戴均良指出，从经济社会发展需要来看，适当增加直辖市很有必要，好处有三点：一是直辖市管理层次少，既节约行政成本，又有发展活力。二是直辖市作为新的经济增长点辐射范围广，可带动区域经济发展。重庆就是很好的范例。三是达到缩省的效果，为省直管县(市)体制创造条件。

　　他同时指出，何时增直辖市、在哪里增设，需考虑多方面因素，因此近期可能性不太大，有关规划目前没有到操作层面。

　　戴均良分析指出，从综合区位、经济实力等多方面因素看，广州和武汉最具备升格为直辖市的条件。但作为省会城市，如果将两市升格则涉及省会搬迁，难度之大，花费之巨不可小觑。

　　对於呼声较高的深圳、大连、青岛等计划单列市，戴均良认为这些城市升为直辖市的条件，比其他城市更有利，可能会得到有关方面优先考虑，只是目前条件是否成熟还有待研究论证。他指出，特别是对珠三角地区设直辖市更要慎之又慎，目前珠三角城市群之所以比长三角城市群好协调，主要得益於大广东体制。另据了解，中国有关部门正著手制定行政区域规划，明年进入论证阶段，规划将在2005年出台。

　　面对升格直辖市的诱惑，内地很多经济发达城市均跃跃欲试。戴均良指出，经济指标并非唯一条件，增设直辖市应考虑三方面因素。

　　一是区域布局要合理，新直辖市应该是大的区域内的首位中心城市，有足够发展空间。应与原有直辖市有一定距离，否则浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能。

　　二是人口不宜少于200万人，否则难以形成区域政治中心的地位，这是一个城市经济社会效益的基础。

　　三是应有较强的经济实力，经济总量应高於全国大城市平均值，财政至少能够自给自足，这也是保障中央财政调控能力的要求。

　　一般情况下，这三个条件全部具备才能设立直辖市。此外，如因政治、经济或军事的某种特殊需要，具备其中一项条件的城市也有可能升为直辖市。

　　戴均良指出，我国现行行政区划改革和完善的方向是调整幅度、减少层次、增强活力。而增设直辖市无疑是划小省份、减少层次的最佳模式。据有关统计，从总体上看直辖市的发展速度不仅快於省辖市，而且也大大快於省。如直辖市的GDP是省的平均数的3倍以上。然而，中国作为全球人口最多、面积第三的大国，一级政区的数量与其他国家相比明显偏少。

　　戴均良说，如果中国一级政区目标定位在50个左右，那么在现有基础上就可再设16个省级政区。从区域经济中心布局考虑，最少的方案也要增加4个直辖市，即在东北地区、华中地区、华南地区和西北地区各设一个直辖市。他说，增设直辖市可采取分步实施、逐步到位的方案，即整体规划全国省级政区布局和直辖市布局，成熟一个设立一个，条件好的副省级市可先行一步。同时，从划小省区的战略需要出发，在地广人稀的西中地区也可培育大中城市，特别是省会以外的特大城市。

　　晋升直辖市的光环究竟花落谁家，内地舆论一直众说纷纭。业内专家从划小省级政区的需要、区位条件以及便於实施等因素综合考虑，认为武汉、广州、深圳、大连、青岛等十座城市可以选作培育、发展直辖市的目标。

　　专家指出，增设直辖市可采分步实施、逐步到位方案，即整体规划全国省级政区布局和直辖市布局，成熟一个设一个。如大连、青岛、深圳计划单列市，经济实力较强，城市人口规模和经济规模都属特大城市之列，条件较成熟，可先行一步。

　　齐齐哈尔、徐州、洛阳等市现为地级市，区位优势十分突出，城市规模和经济实力都比较大，可先列计划单列市或称特别市，为过渡到直辖市创造条件。

　　此外，专家认为，从划小省区的战略需要出发，在人口稠密的东中部地区增设直辖市的同时，在地广人稀的西中地区也可培育大中城市，特别是省会以外的特大城市，形成省会以外的第二经济中心。如区位优势突出的西藏日喀则、新疆喀什和库尔勒三市应加快发展步伐。

　　资料

　　直辖市：是指由中央政府直接领导的省级政区，法律和行政地位相当於省、自治区。

　　世界上很多国家都有直辖市制度，如英国伦敦、法国巴黎、德国汉堡、日本东京、美国哥伦比亚特区等。

　　其他城市化水平高的国家，如韩国、巴西等也有直辖市制度。韩国一级政区共有15个，其中有汉城、仁川等6个直辖市。（编辑：刃雾）



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作者：锺雪冰　新闻来源：中国新闻网

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行政区划改革激活 有关官员认为应设50省级政区

转载自：中国维权服务网 http://www.weiquancn.com

民政部区划地名司司长戴均良日前在香港接受媒体专访时透露，中国行政区划改革的总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”，而增设直辖市一事只是理论研究与探讨，近期可能性不太大，并未到操作层面。　　报道说，中国行政区划改革规划今年将正式激活，未来两年，民政部等有关部委将对此进行专题调研，改革方案料于2005年完成。此项改革规模之大、范围之广、影响之深无异于对中国现行行政区划体制动一场大手术。新规划将决定中国未来数十年的行政区域布局，是关乎中国政治、经济全局的重大战略。　　戴均良指出，中国行政区划改革的总体要求，应该是在保持相对稳定的前提下，与整个国家发展战略相配套，适应经济社会发展需要逐步进行。总体思路可能是：缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治。　　其中，创新市制是重点，主要内容应包括：通过增设直辖市逐步划小省份；通过市县脱钩、改革市管县体制，减少行政管理层次；通过增设县级市适应农村剩余劳动力转移的需要，承接大部分农村向城市转移人口，并调动地方发展和竞争的积极性，激发县域经济发展活力。　　撤并乡镇是行政区划改革重要举措之一。民政部自1999年起推动撤并乡镇工作，目前已有25个省完成，共撤并乡镇7196个。今年还有6个省、自治区实施这项改革，撤并比例在15%左右。另外，另有部分省市小规模撤并工作今年也将进行，全国撤并乡镇工作预计今年基本完成。接下来，中国还将对规模过小的市、市辖区、县进行适当调整。目前全国20万人口以下的县、市辖区有720个，其中10万人以下的有314个，除少数边疆地区的市、市辖区、县不做变动外，其它地区符合撤并要求的行政区域都应推进这项改革。　　中国现行行政区划建制一般有四个层级，即省→市地州→县→乡镇，而西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构———区公所，东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，形成了五级管理层。管理层次之多，居世界之首。戴均良指出，有些省已经具备了直接领导县的条件，地级管理层可以逐步撤销。目前福建、江苏、浙江以及湖北等省已经激活了试点改革，探索性地赋予县以地级市的管理职能，收到良好效果。　　分省、缩省一直是学术界争论的焦点问题。戴均良认为，省的规模过大，既不利管理，对国家长治久安也没好处。从中国国土面积和人口考虑，中国设50个左右省级政区比较合理。戴均良同时强调，缩省虽然有必要，但一定要等政治环境、经济发展水平、基础设施建设等各方面条件成熟时才可以进行。从中国目前国情出发，重新进行大规模分省不现实，既会影响社会稳定的大局，又会在一定程度上加大行政管理成本。　　另外，面对升格直辖市的诱惑，内地很多经济发达城市均跃跃欲试。深圳、大连、青岛等市将被升格为直辖市的说法在坊间流传已久，近来呼声渐高。戴均良指出，经济指针并非唯一条件，增设直辖市应考虑三方面因素。　　一是区域布局要合理，新直辖市应该是大的区域里的首位中心城市，有足够发展空间。应与原有直辖市有一定距离，否则浪费资源、增加内耗，抵消和减弱中心城市的辐射功能。　　二是人口不宜少于200万人，否则难以形成区域政治中心的地位，这是一个城市经济社会效益的基础。　　三是应有较强的经济实力，经济总量应高于全国大城市平均值，财政至少能够自给自足，这也是保障中央财政调控能力的要求。　　一般情况下，这三个条件全部具备才能设立直辖市。此外，如因政治、经济或军事的某种特殊需要，具备其中一项条件的城市也有可能升为直辖市。　　戴均良指出，中国现行行政区划改革和完善的方向是调整幅度、减少层次、增强活力。而增设直辖市无疑是划小省份、减少层次的最佳模式。据有关统计，从总体上看直辖市的发展速度不仅快于省辖市，而且也大大快于省。如直辖市的GDP是省的平均数的3倍以上。　　然而，中国作为全球人口最多，面积第三的大国，一级政区的数量与其它国家相比明显偏少。如果中国一级政区目标定位在50个左右，那么在现有基础上就可再设16个省级政区。从区域经济中心布局考虑，最少的方案也要增加4个直辖市，即在东北地区、华中地区、华南地区和西北地区各设一个直辖市。　　戴均良说，增设直辖市可采取分步实施、逐步到位的方案，即整体规划全国省级政区布局和直辖市布局，成熟一个设立一个，条件好的副省级市可先行一步。同时，从划小省区的战略需要出发，在地广人稀的西中地区也可培育大中城市，特别是省会以外的特大城市。　　今年44岁的戴均良，自20世纪90年代中期参与中国行政区划高层管理工作，长期致力于城市发展和地方行政体制研究，是这一领域知名的中青年专家。
(钟雪冰) 转自：中华工商时报

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行政区划改革方案悄然酝酿
民政部官员及学者陈述现行体制之弊，认为改革时机已经成熟
2004-4-8 15:28



    不久前，民政部区划地名司司长戴均良在香港接受媒体采访时表示，中国行政区划改革的总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”。他还指出，从中国国土面积和人口考虑，中国设50个左右省级行政区比较合理；增设直辖市一说也在理论研究与探讨中。

    “民政部正在研究制订中国行政区划改革的战略实施方案。”4月2日，民政部区划地名司一位不愿透露姓名的官员说。

    一项规模庞大、范围广袤、影响深远的改革方案正在悄悄出台。对这次改革，北京大学政府管理学院学者杨凤春称之为“中国层级改革”。

    现行体制之弊

    行政区划层次过多；同级政区之间规模大小悬殊；城市数量太少。

    许多学者和官员认为，现有的行政区划格局已经在一定程度上制约着我国社会的全面发展。民政部的那位官员指出，我国现行行政区划体制与现代社会不相适应的地方主要有三：一是行政区划层次过多，除四个直辖市和海南省外，其他省区的管理层次一般设有省（区）－州（市）－县－乡镇四个层次。西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构———区公所，中东部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，形成五级管理层。“我国管理层次之多，居世界之首。”他说，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率却越低。

    同级政区之间规模大小悬殊，甚至相差几十倍，这是我国现行行政区划体制的另一比较突出的问题。

    对此，该官员表示，政区规模过大或过小都不利于国家的行政管理、经济建设和社会稳定。过大的省级政区还可能对国家的长治久安产生潜在的消极影响。

    城市数量太少是我国现行行政区划体制的第三个突出问题。“我国现行的行政区划体制是传统的农村型行政区划体制。这种体制已经不适合城镇型经济社会管理的需要。我个人认为，城镇群的调整规划是今后行政区划改革的一个重点。”他说。

    改革时机已成熟

    市场经济体制的完善，交通、通讯的发达，城镇群的发展，都是行政区划改革的推动力。

    “改革现有行政区划体制的时机已经成熟。”民政部那位不愿透露姓名的官员说，首先，市场经济体制的逐渐完善，打破了原有的区划规划，地区间的广泛交往形成了一种新的区划格局。其次，交通、通讯等技术手段的发达，使得直接管理成为可能，有条件改变过去层层管理的行政管理方式。再次，城镇群的发展必将向传统的行政区划提出挑战。

    “城市经济实力增强，其辐射能力就会增强，在城市周围就会形成一个较大的辐射区。这个辐射区就是一个城镇群。”他说，中国城市人口比例已经提升到全部人口的40%左右，在未来的几十年内，中国的城市人口比例将提升到60%，现有的行政区划将不能适应城镇群的发展。

    4月5日，北京新时代致公教育研究院院长周鸿陵称，从社会转型的角度来看，中国行政区划改革的时机也已成熟。

    减少中间层政府

    实质是逐步实现省、自治区对县的直接管辖；实现直辖市对街道的直接管辖。

    “减少行政管理层次”，核心是减少学者关注的“中间层政府”，实质是在省、自治区内，减少地级市的数量或取消地级市，逐步实现省、自治区对县的直接管辖；在直辖市内，减少区的数量或取消区，逐步实现直辖市对街道的直接管辖。

    周鸿陵将这一模式称为“扁平式管理”。

    “《宪法》中并没有规定市对县有管辖权。城市分等级是不合理的，城市之间应该是平等的。”中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙说，地区本是一个虚化的概念，但上世纪90年代“地改市”后，它逐渐变成了一级政府，功能实化。

    杨凤春称地级市的出现是“叠床架屋”，其设置有点“莫名其妙”。

    他说，中国的地方行政区划可分为一般行政地方（主要是乡村）和城市地方，城市地方是建立在商品经济高度发达的基础上的，而乡村则不然。因此，城市管理和一般行政地方的管理不一样，市管县是不合理的。

    中间层政府削弱后，省级政区是否有能力管辖如此众多的区和县？

    杨凤春认为，这种担忧是不必要的，在理论上和技术上是完全可能实现的。

    杨凤春表示，要实施行政区划改革，必须配套改革中国的人事制度。“地市级官员实质上是管官的，而不是管事的。”杨凤春说。“管理官员是政府内部的事情，不能将其化作一级政府。政府是提供公共产品的机构，应该直接面向公众。”


来源：新京报

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亚太经济时报
日期:2004-03-05 18     
        
  
深圳直辖梦难圆 辖区扩大则有望

□     本报记者 魏 川  深圳报道

行政区划改革是本周召开的2004年全国“两会”的热点之一。中国行政区划改革规划今年将正式激活，改革方案将于2005年完成。

    在此项新区划改革规划中，传闻可能升格为直辖市的深圳是人们关注的焦点之一。据民政部地名区划司司长戴均良日前接受媒体采访时透露，中央可能暂不考虑在深圳设直辖市，而是维持深圳作为辅助性城市的功能，推动港深一体化。

尽管深圳直辖一事悬而未决，但不少专家都认为深圳年内有望扩大城市空间。在3月5日召开的十届全国人大二次会议上，在深圳工作（或居住）的全国人大代表再次提交相关议案。这是深圳第三次明确提出扩大深圳经济特区范围。戴均良也建议将惠州、东莞划一部分乡镇给深圳。

    据有关人士强调，未来两年，民政部等有关部委将对新区划改革进行专题调研，改革规模之大、范围之广、影响之深，无异于对中国现行行政区划体制动一场大手术。新规划将决定中国未来数十年的行政区域布局，堪称关乎中国政治、经济全局的重大战略。

    3月2日，民政部地名区划司司长戴均良接受香港《大公报》记者采访时表示，深圳设直辖市有利有弊，但综合分析是利小于弊。继CEPA后，中央将继续出台政策支持粤港经济一体化，在筹划广东行政区划改革时，也将按“粤港两利”的原则制定方案。来自有关方面的消息显示，中央可能暂不考虑在深圳设直辖市，而是维持深圳作为辅助性城市的功能，推动港深一体化。

推动港深一体化是大趋势

　  深圳升格直辖市的传闻由来已久，至今悬而未决。民政部地名区划司司长戴均良指出，从长远看，深圳的发展走向应与香港统筹考虑，因为香港归根到底永远是中国的香港。“在地域上，深圳是香港的腹地，是后花园。这种辅助性城市功能与目前深港的行政地位相一致，即深圳作为副省级城市对于香港特别行政区而言，从属地位很明显。如果深圳升为直辖市，与香港的关系则变为‘兄弟关系’，恐怕不利深港协作。”

　  “另一方面，深圳又是广东的窗口和门户，是融合粤港经济的枢纽，长远来看，设深圳直辖市相当于在广东与香港的交往中增设了一道屏障，不利于珠三角地区的统筹协调。”戴均良认为，广东近期的区划改革应适应现代化进程要求，特别是知识经济和信息化、全球化发展的大趋势，努力提高城市化和城市现代化水平，探索建立城市间密切协作的都市联盟体制；搞直辖市不如推动港深一体化，加强香港与深圳及大广东的经济联系。

大广东模式优势超长三角

　  戴均良还指出，大珠三角范围内已有三个一级行政区划建制，即广东、香港、澳门，两个副省级城市广州市、深圳市，因此广东省在经济发展中的协调任务较重。而实践证明，大广东模式比长三角沪、苏、浙三足鼎立的格局更有优势。具体而言，广东省作为龙头，有利于统筹规划珠三角地区的经济发展、产业布局。对内统管穗、深两个强势城市，向周边地区辐射经济活力，调动资源；对外则以在一个省的架构下，沟通港澳关系，走向海外市场。因此，广东未来区划改革中，总体还将维持大广东的格局，直辖市体制短期难以提上日程。

倡惠莞部分乡镇划入深圳

    不过，戴均良也指出，广东个别城市需要扩大发展空间，有必要做适当微调，从长远看有好的一面。

    对于深圳缺乏发展空间的问题，戴均良并不赞同东莞并入深圳的观点。“深圳、汕头、揭阳等城市行政区划面积的确过小，不利于经济持续发展。但把东莞并入深圳则会挫伤东莞发展活力。”他建议，解决这一矛盾应做局部微调，如惠州、东莞划一部分乡镇给深圳，这也有利于香港经济发展。此类改革可由广东省有关部门直接实施。

    以广东省社科院宏观经济研究所所长刘品安为首的一批专家曾在2001年就珠三角现代化发展的课题进行了调研，后向广东省政府提交了一份涉及珠三角东岸空间整合的研究报告。“大深圳”的三套区域调整方案正是由该报告演变而来：一、将东莞的塘厦、凤岗、清溪三镇及惠州的惠阳、惠东两县划入深圳；二、东莞三镇加上惠州全部并入深圳；三、将东莞和惠州整体并入深圳。据有关人士分析，戴均良的看法与第一种方案非常相似。

    “惠州与深圳的互补性、同核性强，东莞本身就是深圳的产业转移的重要对象，所以民间赞同的声音多。”2003年8月初，受深圳市政府委托而成立的广东省社科院关于深圳国际化城市发展课题调研组一位负责人接受本报记者独家专访时说，惠州、东莞两地的企业普遍看好与深圳的融合，深圳的企业也乐见可供开发的土地增加，有助于产业链的转移、投资的扩大、运营成本的降低。

在深人大代表三度“上书”

    发展空间过于狭小，综合成本上升，对扩大深圳城市空间的呼声一直很高。深圳能开发的现有面积只有900多平方公里，特区内只有30多平方公里没有开发，过去开发速度较快时，一年开发40多平方公里，如果按这个速度一年就开发完了。曾接受本报记者采访的深圳市社科院院长乐正博士说：“长此下去，将会引起地价飙升，诱发综合经营成本上升，导致城市竞争力下降，最终拖累的不光是深圳自身，还有同处一个经济圈的香港。”

　　记者了解到，深圳市人大常委会原副主任张余庆等32名全国人大代表去年曾在十届全国人大一次会议上联名提交议案，建议把特区外的1600多平方公里行政区域划入特区管辖范围，引起了国家有关部门的高度重视。今年，他们将再次提交相关议案。这是深圳第三次明确提出扩大深圳经济特区范围。

　　1992年，深圳首次提出扩大深圳经济特区。当年，深圳市经广东省政府批准和同意，曾向国务院转报了《深圳市扩大特区范围改变宝安县体制问题的请示》。国务院同意了深圳市撤县建区的请示，还特许符合国家产业政策、经主管部门批准的宝安区外商投资项目“可享受经济特区外商投资企业的优惠政策”；而对于扩大特区范围的请示，做了“目前不宜考虑”的批复。

深圳今年有望扩大空间

　　深圳大学经济学院产业经济研究所教授魏达志接受媒体采访时提出：“今年再提，客观条件有一些变化，对深圳有几个有利条件。”他说，CEPA的实施进一步突出了深圳作为连接香港和广东及内地的枢纽作用，深圳城市空间的拓展将强化这一枢纽作用；中央正在酝酿全国范围内的行政区域规划调整，使得扩大深圳经济特区成为可能。在广东省工业重型化的过程中，深圳提出工业适度重型化的发展思路，这也是扩大特区范围的一个有利条件。

　　深圳大学中国经济特区研究中心副主任苏东斌也表示，扩大深圳不是狭隘地从深圳方面考虑，而是对广东、全国都有积极影响的事。“如果特区扩大了，经济总量增加了，对全国的影响力将增强，深圳的贡献会更大。”





广东区划布局基本合理



民政部地名区划司司长戴均良表示，中央领导人曾明确指出，行政区划是个战略问题，是优化配置资源的有效手段。行政区划调整好了就是解放生产力、发展生产力。而今，广东的经济进入了新型现代化的起飞阶段，去年底城市化水平达到58%，工业化达到了中后期水平。因此，广东行政区划到了必须调整的阶段，但究竟怎么改革完善需要研究探索，其根本要求是为全面建设小康社会服务，为广东率先实现新型现代化建设服务。

    对于广东行政区划调整的思路，戴均良指出，广东行政区划布局基本合理，在目前市管县体制下21个地级市（其中广州、深圳为副省级）数量虽偏多，个别城市需要扩大发展空间，有必要做适当微调，但从长远看有好的一面。

粤北撤并县份方案已报中央

　  对于广东地级市数量偏多的问题，曾有专家提出将广东重新划分为九大城市群，即中山、江门地区；珠海周边地区；佛山周边地区；广州周边地区；湛江、茂名地区；惠州、东莞、深圳地区；汕头、潮州地区；韶关周边地区以及肇庆、云浮地区。

　  戴均良认为，这一规划方案类似改革开放前实行的地区体制，尽管有利于提高城市的集约度，加强经济建设上的统一规划和协调，但不宜进行大规模的行政区划撤并，那样将挫伤地级市的积极性，打破竞争格局，不利于现阶段的经济发展。同时，尽管目前广东21个地级市数量偏多，但有利于将来逐步推行省直接管县市的体制。

　  戴均良指出，广东部分地级市中心城区被周边县包围的问题仍存在，需要进行必要的撤并调整，如粤北地区。他将广东的经济发展格局形象地比喻为一只雄鹰。“广州、深圳是鹰头，强劲；粤东、粤西是鹰翅，有力；粤北地区则是鹰尾，沉重。”

    据他透露，为加快粤北地区的经济发展，广东省与民政部拟对粤北的行政区划体制进行调整，改革方案已上报国务院，有望近期出台。据了解，调整的主要思路是改变个别城市郊区包围城区的格局，适当撤并周边县，增加城区面积。

两任书记调整区划促经济

　  他指出，广东自上世纪90代起，在李长春、张德江两任省委书记的主持下，陆续进行了较大规模的行政区划调整，包括宝安县变区并入深圳、番禺撤市设区划入广州、佛山周边四个县改区、汕头市辖区结构调整及县级潮阳市、澄海市设区并入汕头等。实践证明，这些行政区划改革措施是推动广东经济发展的重要因素。

    他还特别指出，中国共产党中央政治局委员、广东省委书记张德江曾任民政部常务副部长，并分管行政区划工作，对行政区划布局研究很有造诣，相信广东的行政区划肯定调整得很好。

    2月初，在广东省政协九届二次会议上，民建广东省委员会也就广东的城市化问题提出了建议：要进一步通过行政手段，加大我省行政区划调整力度，整合形成较大规模的城市。广东通过撤市建区，有利于重新整合城市资源，使资源向优化配置方向发展。

张德江促撤减乡镇16.9%

    除了区划调整，乡镇的撤并和精简工作是广东的另一个焦点。

    乡镇政府冗员多，农民负担重，是中国“三农”问题的焦点之一。从1998年开始，政府开始乡镇撤并和精简工作，至今全国已有25个省份基本完成撤并，乡镇总数由撤并前的逾46400个减至39000多个，5年撤并了7400多个乡镇，平均每天撤并4个乡镇。农业部政策法规司司长陈晓华说：“乡镇数量不减少，农民负担就不可能从根本上减下来。”

    据广东省民政厅有关官员透露，广东省仅2003年就撤减乡镇245个，比撤并前的1450个减少了16.9%，顺利完成了广东省委书记张德江在去年初下令“砍掉15%”的指示。

    2001年8月，广东省委下发了9号文——《关于调整我省乡镇行政区划的通知》，要求到2002年底全省撤并15%左右。实际上到2002年底撤销的还不到10%。省委书记张德江到粤之后即发出一纸批示：“乡镇撤并工作要继续加大力度，争取2003年完成15%的目标任务。”随后，广东省调整乡镇行政区划工作领导小组办公室的《关于加大乡镇撤并工作力度的通知》传到各市，强力推进有关工作。去年年底，广东终于以16.9%的撤并率超额完成了这一目标。

    2月10日，广东省省长黄华华在政府工作报告中提出，今年将加大乡镇和村撤并力度，降低农村行政成本，进一步为农民减负增收。据省民政厅官员进一步透露，今年广东部分地区将进一步大幅度撤并农村基层行政机构。“省里已经开始了村的撤并调研，预计年内会在全省全面铺开。”广州市也正“磨刀霍霍”，计划大幅砍去下属4区市一批农村乡镇，如增城市近期将把属下16个镇撤并为6镇3街。深圳正在部署将乡镇撤掉、改成街道的试点，预计于4月结束，全市将在年内完成全部撤改工作，从而提早一年实现“无农村”的构想。

漆器

设立客家省，省会哪里都可以！！！

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民政部：“我国将设五十个省级政区”报道失实

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http://www.sina.com.cn 2004年05月10日17:22 中国新闻网

　　中新社北京五月十日电 (记者齐彬) 近日有媒体报道称，民政部区划地名司司长戴均良指中国行政区划改革将设五十个省级政区。戴均良今天接受本社记者专访，对此作了郑重澄清。他表示，部分媒体的报道纯属断章取义，严重失实，他并详细介绍了有关报道的来龙去脉。

　　戴均良说，去年底以来，媒体关于中国行政区划改革的报道较多，同时，关于深圳 升格为直辖市的传闻也一直不断，多家香港媒体希望采访民政部主管官员。为澄清事实，他接受了香港《文汇报》的采访，就有关行政区划问题谈了一些个人认识。

　　《文汇报》今年三月底刊载了采访戴均良的消息。戴在受访时明确指出，近期不可能分省或增设直辖市，其中关于划小省份的两段原文是：

　　“分省、缩省一直是学术界争论的焦点问题。戴均良认为，省的规模过大，既不利管理，对国家长治久安也没有好处。从中国国土面积和人口考虑，中国设五十个左右省级政区比较合理。

　　“戴均良同时强调，缩省虽然有必要，但一定要等到政治环境、经济发展水平、基础设施建设等各方面条件成熟时才可以进行。从中国目前国情出发，重新进行大规模分省不现实，既会影响社会稳定的大局，又会在一定程度上加大行政管理成本。他估计，近几年这方面没有大动作。”

　　戴均良表示，以上报道仅是他的个人看法，不具官方意图。《文汇报》报道也是客观的，但随后有一些媒体为吸引读者，断章取义，片面报道中国将设五十个省，造成不好的影响。

　　戴均良说，为正视听，他曾在不同场合做出了澄清。如《经济日报》记者对他进行了电话采访，并在四月九日刊登了如下报道：根据外界“深圳、大连、青岛等市将被升格为直辖市”、“中国将设五十个左右省级行政区”等传闻，记者向民政部区划地名司司长戴均良核实这些消息，戴均良对记者说：“这只是专家们的理论研究与探讨，并未到操作层面，不可听信有些媒体断章取义”。

　　四月十日戴均良在山东济南召开的全国地名工作会议上再次郑重声明：有些媒体关于中国将设五十个省的报道是严重失实的，请大家不要听信传言。

　　戴均良对记者表示，他前不久出国开会，回国后发现有些新闻媒体的炒作已经严重偏离事实。他愿意通过本社记者再次郑重声明：所谓“中国将要设五十个省区市”的报道，属严重失实，希望有关媒体尊重事实，不要随意炒作。

http://news.sina.com.cn/c/2004-05-10/17222497675s.shtml